至中平五年，张举张纯等乱贼愈发猖獗，刘焉奏请先帝设立州牧、并自请为益州牧，天下各州才渐渐有了州牧。但州牧设立之初，只有宗室重臣可以担任。

后来朝廷陵迟，天子蒙尘，尤其是在长安大乱、狼狈东归那两年，为了争取更多方伯承认朝廷、天子才不得不拿出越来越多的州牧之位，给外姓之人。

而如今天下诸侯，皆已中分，非拥曹则拥刘，再无中间摇摆之人的容身之地。既然如此，主公可大大方方上书陛下，言明滥开州牧这个口子的害处。

请陛下到此为止，将来不再授予外姓之人州牧之位。此前已经为州牧的，也算是历史遗留问题，可以承认。同时，恢复刺史的权力、回到桓灵之前的监察状态。

而对于军、政之权，可于州一级另设其他二使。或名为防御使，或名为布政使，与刺史并列。如此郡县两级，依然可以一人独掌全权，州一级，却有三人制衡，可免诸侯割据之祸将来重现。”

关于州一级分权、以逐步解决割据问题，诸葛瑾内心显然是早就想了很多了。作为穿越者，他有太多的答案可以抄。

汉朝的州牧制度，肯定是不长久的，本就是大乱之世的临时产物、不得已措施。

隋唐的节度使制度，基本上也没好到哪里去，必须再往下挖，才能勉强找出防止州级权力过于垄断的问题。宋和明各有利弊，倒是没必要强行分出高下。

诸葛瑾也不想一下子步子迈太大，就劝刘备改制先从军事和内政的分离开始。

而且眼下天下诸侯差不多都站了队了，这种改制还披上了“老人老办法、新人新办法”的外衣，暂时尽量不去触及既得利益。

应该说是相对阻力最小的了，也不至于把某些摇摆者逼到敌对面去。

刘备听完，果然觉得耳目一新“此法倒是有点意思……若真能解决地方尾大不掉之患，那先生就是大汉的恩人。不过，此法从此时此刻开始，从幽州开始，果真稳妥么？

孤以为，事情还该因地制宜、因时制宜，选一个好的开始契机，这方面也不可不慎呐。”

一旁的诸葛亮、庞统也不由开始头脑风暴，顺着诸葛瑾的思路往下推演、代入目前的环境。

不一会儿，诸葛亮率先想明白其中妙处，喜不自胜地为大哥分析背书起来

“主公！按照大哥所言，此法在这个时机开始推广、而且从幽州开始、从子龙开始，还真是非常适合！

主公请想首次被分权为防御使、布政使的官员，应该是谨慎谦退之人。若是一上来就遇到心高气傲之人，觉得在他之前、一州方伯都是州牧，从他开始却成了防御使，难免生出芥蒂。

而子龙素来淡泊名利，不争荣辱，由他来扮演这第一个对新法服软之人，非常合适，而他也确实从一郡太守升为了一州防御使，事实上是升官的，并没有亏待他。

加上他是越过了益德得到此位，如此还可以安益德之心。主公可以暗示若是让益德执掌地方，以主公之信赖，必然托付以州牧之权，一如此前对家兄与云长那般。

就是因为益德在荆南也极为重要，脱身不得，只能让子龙去，才略压半级，为防御使。而且如此一来，主公未来也可在荆州另设防御使，由益德担任，反正这个官职是新设的，跟刘表不重叠，没有冲突。

其次，此番从幽州开始，设置布政使，也有其必要之处。往年内地各州，都以州牧执掌军政大权，军队所需钱粮，也都靠州牧征税、本地百姓缴纳而来，以此养兵。

但幽、并、凉三州，自桓灵以来，就无法做到驻军开支自给自足。这些边州需要朝廷输血，转运大笔钱粮，才能维持军队扛住乌桓、鲜卑、匈奴之祸。

仅中平年间，幽州每年需要友邻各州转运两万七千万钱军费，才能维持军队。其中冀州承担两万万钱，青州承担七千万钱，所以幽州人养兵的钱，不是出自本州税赋。

如此，只靠州牧之职权，又如何能养得起部队？在大汉已经四分五裂大乱的情况下，幽州没了南边的州输血，其军必然粮尽瓦解。

此时主公设置布政使，完全可以找一个由头那就是布政使不仅仅要管原本州牧那部分民政事务，还要负责沟通朝廷中枢、协调友邻各州转运钱粮以养兵，解决过去十五年来，幽州没有稳定的外部钱粮养兵的弊病。

而既然这个布政使的初设，是为了给幽州人送钱而非要钱，幽州人又岂会反对？我们从一个要钱的州开始试点，阻力最小，把这个方式磨合熟练了，将来再徐徐平移到其他不用向外要钱的州，已经是最稳妥的做法了。”

“好算计！这么一说，从幽州开始，从子龙开始，从此时开始，这分设布政使、防御使的变法，倒是天时地利人和皆占了。”刘备恍然大悟，看向诸葛亮的眼神也再次变化，然后又忍不住看了一眼诸葛瑾，笑骂道，

“你们兄弟这是早就串通好了说辞吧？”

诸葛瑾略微有些懵逼，只能苦笑着说“天地良心，真没有串通，刚才那番设想，都是我临时起意。舍弟也只是受我之言启发，一时举一反三……若是要串通，岂会如此生硬？”

刘备一想也是，大笑道“这倒也说得通，以孔明之智，一点就透本就不奇怪。而且以你们兄弟之智，要串通岂会这么明显。”

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